Lo que cuarenta y seis años de delegación legislativa explican sobre la pugna de 2026
Hay votaciones que se ganan por un voto, otras por ausencia y algunas sumando a quienes ayer estaban en la orilla opuesta. El jueves 15 de octubre, en la Comisión de Constitución del Senado, la oposición (Juntos por el Perú, Buen Gobierno, Ahora Nación y Partido Cívico Obras) ganó una votación por un solo voto; la presidencia no la reconoció, suspendió la sesión y las bancadas opositoras abandonaron la sala. Cuatro días después, con esos asientos vacíos, la misma comisión aprobó por unanimidad de los presentes el texto que la oposición había combatido.
Hoy, miércoles 21, el Pleno del Senado cerró la pugna: otorgó al Gobierno de Keiko Fujimori facultades para legislar durante tres meses en seguridad ciudadana y prevención ante El Niño.¹ El oficialismo no tenía los votos suficientes. Los que faltaban llegaron de la otra orilla: un puñado de senadores de Obras y del Partido del Buen Gobierno se apartaron de sus bancadas e inclinaron la balanza.² La oposición pidió limitarse a lo que había aprobado la Cámara de Diputados; no lo consiguió.
Un voto de diferencia, una sala vacía, un puñado de votos prestados. Cabe preguntarse: ¿por qué un país que reclamaba leyes urgentes contra la extorsión y contra El Niño necesitó casi dos meses para que su Congreso decidiera cuánto poder prestar a su Gobierno? La respuesta está en una historia que empezó en 1979.
El Perú institucionalizó ese préstamo en la Constitución de 1979. La Asamblea presidida por Víctor Raúl Haya de la Torre dispuso que el Congreso podía delegar en el Ejecutivo la facultad de dictar decretos legislativos, fijando materia y plazo. El legislador decide qué se regula y hasta cuándo; el Ejecutivo redacta el cómo.
Fernando Belaúnde lo estrenó cuando regresó a Palacio en 1980, tras doce años de gobierno militar, y obtuvo del Congreso una autorización amplísima. Entre enero y junio de 1981, apenas medio año, cientos de decretos legislativos rediseñaron el aparato estatal heredado del velasquismo: la organización de los ministerios, el Ministerio Público, las municipalidades, la minería, los tributos y las empresas públicas.³ Pocas veces el Estado peruano ha sido reescrito tan a fondo desde el Ejecutivo.
Aquel préstamo fue generoso porque tenía garantías: una mayoría construida con el Partido Popular Cristiano y un propósito que Ejecutivo y Congreso compartían. Aun así, Francisco Eguiguren advirtió que se habían delegado leyes orgánicas que exigían mayoría calificada, y calificó de «amplísima e inaceptable» la fórmula que entregó sin más la «legislación tributaria».⁴ Al cerrar la década, Belaúnde y Alan García sumaban más de 600 decretos legislativos.
Alberto Fujimori llegó en 1990 sin mayoría en ninguna cámara y, aun así, obtuvo facultades reiteradas. Al vencer una delegación amplísima, en noviembre de 1991, el Ejecutivo publicó en pocos días una avalancha de decretos sobre economía, pacificación y reforma del Estado. El Congreso, en ejercicio de su función de control, comenzó a derogar o modificar varios. El 5 de abril de 1992, el presidente disolvió el Parlamento: quien había recibido el poder prestado zanjó la disputa clausurando a quien se lo había concedido. La delegación no causó el autogolpe, pero la desconfianza sobre el uso del poder prestado fue uno de sus detonantes.
La Constitución de 1993 suprimió el Senado y conservó la figura en su artículo 104. Desde 2001, con gobiernos sin mayoría y partidos cada vez más frágiles, el préstamo se volvió negociación permanente.
Delegar también tiene costos, y dos episodios recientes lo muestran. En 2008, el segundo gobierno de Alan García dictó un extenso paquete de decretos para adecuar la legislación al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. Varios tocaban las tierras comunales; parte de ellos fue derogada, pero el daño ya estaba hecho. Esos decretos figuran entre los antecedentes de la crisis de Bagua, en junio de 2009, cuyo costo en vidas sigue pesando sobre la memoria del país. Años después, el paquete de Pedro Pablo Kuczynski, igualmente voluminoso, vio derogada una parte por el Congreso y se sumó a las tensiones que culminaron con su renuncia en 2018. Martín Vizcarra, en plena guerra con el Parlamento, también obtuvo y usó ampliamente el préstamo.
Pedro Castillo, probablemente el presidente más enfrentado con el Congreso desde 1980, lo recibió en su mínima expresión, después de que se recortara el alcance de su pedido. Dina Boluarte y José Jerí, en cambio, encadenaron paquete tras paquete gracias a una mayoría congresal que actuó en plena sintonía con un gobierno que ella misma había hecho posible. La lección es clara: el tamaño del préstamo ha seguido siempre al termómetro de la confianza.
El 1 de setiembre, el Gobierno de Keiko Fujimori pidió facultades para legislar durante cuatro meses sobre casi todo el Estado: seguridad, tributos, trabajo, pequeñas empresas, vivienda, reforma administrativa. La Cámara de Diputados, la primera en funcionar en más de tres décadas, lo redujo a dos materias, seguridad ciudadana y El Niño, y acortó el plazo; y lo aprobó solo en una segunda votación, tras rechazarlo en la primera. En el Senado, la Comisión de Constitución, presidida por el fujimorista Carlos Mesía, reincorporó algunas de las piezas más sensibles: la custodia militar de penales, el apoyo de las Fuerzas Armadas a la Policía, el fortalecimiento de la inteligencia y la presunción de legítima defensa. Ese es el texto que hoy aprobó el Pleno.
El resultado no se parece ni al pedido del Gobierno ni a lo que aprobó Diputados. Es un tercer texto, hijo de ambas cámaras, más amplio que el de la primera y mucho más estrecho que el pedido original. El Gobierno obtuvo menos de la mitad de lo que pidió; la oposición no logró preservar el texto de Diputados. Nadie ganó del todo.
Lo que revela la votación
La votación confirma la regla que la historia peruana enseña desde 1990: el préstamo no se obtiene controlando el Congreso, sino construyendo acuerdos dentro de él. El oficialismo no tenía los votos; los consiguió atrayendo a senadores de bancadas opositoras. Así obtuvieron facultades, sin mayoría propia, Fujimori en 1990 o Kuczynski en 2016. La diferencia es que este acuerdo llegó después de una semana de quórums rotos y votaciones desconocidas.
Los actores sabían lo que hacían: calcularon y midieron fuerzas. La disputa transcurrió dentro de las reglas, aunque forzándolas, y se resolvió donde debía: en el Pleno, con votos contados ante todos. Pero el camino dejó huellas: una presidencia de comisión que no reconoce una votación, una oposición que rompe el quórum, una mayoría que aprovecha la ausencia ajena. Ninguno de esos gestos viola la ley. Pero, sumados, debilitan la confianza de los ciudadanos en que las reglas valen para todos, y esa confianza es lo único que da autoridad a una ley. Con el voto de hoy, el Congreso ha dicho lo sustancial; el juicio sobre los decretos solo podrá hacerse cuando existan.
Lo que la evidencia permite afirmar hoy es:
Primero, que la delegación de facultades se ha consolidado como un rasgo estructural del presidencialismo peruano: atravesó dos constituciones, la unicameralidad y el retorno de las dos cámaras, y ningún gobierno desde 1980 ha dejado de obtenerla. El de Keiko Fujimori tampoco.
Segundo, que su amplitud no depende de la fortaleza del Ejecutivo, sino del grado de confianza entre los dos poderes. Hoy el préstamo se concedió con votos ajenos al oficialismo.
Tercero, que la bicameralidad no es por sí misma ni un freno ni un acelerador. Su primera prueba lo demuestra: el Senado no se limitó a ratificar, sino que reescribió.
Cuarto, que el control previo de la autorización, aunque costoso en tiempo, es institucionalmente preferible al conflicto posterior sobre decretos ya dictados que condujo a la ruptura de 1992.
Quinto, que lo que se obtiene sin acuerdo hereda una legitimidad frágil. Eguiguren lo advirtió en 1985 y el Tribunal Constitucional lo recordó al examinar decretos de la Ley 31880 por exceder la autorización.⁵ Los siete puntos añadidos por el Senado serán el terreno donde esa fragilidad se ponga a prueba; García en 2008 y Kuczynski en 2017 recuerdan que el precio del poder prestado no siempre se paga al recibirlo.
La lección histórica, en suma, no pertenece a ningún bando. Las democracias rara vez mueren de golpe. Se desgastan riña a riña, voto a voto, cuando quienes las conducen usan sus atribuciones hasta el límite y olvidan que las reglas solo funcionan si quienes las aplican saben contenerse. El poder prestado circula donde hay confianza. Y la confianza, como el poder, también se presta, pero también se cobra y se devuelve.
Notas
¹ Andina. (2026, 21 de octubre). Pleno del Senado aprueba otorgar facultades al Ejecutivo en seguridad y fenómeno El Niño. https://andina.pe/agencia/noticia-pleno-del-senado-aprueba-otorgar-facultades-al-ejecutivo-seguridad-y-fenomeno-nino-1096822.aspx
² Infobae. (2026, 21 de octubre). Senado aprueba dar facultades al Gobierno en seguridad ciudadana y Fenómeno El Niño: estos son los 27 puntos. https://www.infobae.com/peru/2026/10/21/senado-aprueba-dar-facultades-al-gobierno-en-seguridad-ciudadana-y-fenomeno-el-nino-estos-son-los-27-puntos/
³ Azabache Caracciolo, C. (2026, 20 de agosto). Facultades delegadas. La República. https://larepublica.pe/opinion/2026/08/20/facultades-delegadas-por-cesar-azabache-caracciolo-hnews-355760
⁴ Eguiguren Praeli, F. J. (1985). La legislación delegada en la Constitución peruana de 1979: Algunos problemas y experiencias del periodo 1980-1985. Derecho PUCP, 39, 139-175. https://doi.org/10.18800/derechopucp.198501.004
⁵ Tribunal Constitucional del Perú. (2025). Sentencia recaída en el Expediente 00014-2024-PI/TC.
