Todo presidente peruano descubre, tarde o temprano, la misma verdad incómoda: ganar Palacio no es lo mismo que gobernar el país. El poder, en el Perú, no se entrega el día de la investidura; es un mosaico disperso entre el Congreso, los jueces, las regiones y una ciudadanía que desconfía por costumbre. Frente a esa dispersión, cada gobierno débil siente la misma tentación: pedir al Congreso que le preste, por unos meses, la facultad de legislar por decreto, y confundir esa velocidad con autoridad.
La Constitución habilita el atajo. Su artículo 104 permite al Congreso delegar en el Ejecutivo la potestad de legislar sobre materias específicas y por un plazo determinado. Nació como excepción; el riesgo es que termine usándose como sustituto de la política, como si un decreto pudiera reemplazar el arduo oficio de construir mayorías.
El dilema reaparece hoy, al inicio del gobierno de Keiko Fujimori, que ha pedido al Congreso facultades legislativas por ciento veinte días para sesenta y seis materias —de la seguridad ciudadana y la reforma penitenciaria al empleo y la modernización del Estado—, con la emergencia por El Niño como telón de fondo. La urgencia es real: el crimen organizado y la extorsión no esperan calendarios parlamentarios. Pero la pregunta que importa no es si el Ejecutivo necesita herramientas legales, sino si esas herramientas pueden sustituir la construcción de acuerdos políticos duraderos.
La historia reciente aconseja prudencia, y la aconseja con nombres y fechas. En 2016, el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski obtuvo, mediante la Ley 30506, noventa días para legislar en reactivación económica, seguridad ciudadana, lucha contra la corrupción y reorganización de Petroperú. La delegación se cumplió, pero no cambió la correlación de fuerzas en el Congreso: en diciembre de ese año censuraron al ministro de Educación, Jaime Saavedra, y en setiembre de 2017 su sucesor, Fernando Zavala, planteó una cuestión de confianza —para blindar a la nueva ministra Marilú Martens de una segunda censura— que el Pleno le negó, precipitando la caída de todo el gabinete. La lección no es que las facultades derribaran a Zavala, sino que el decreto permitió gobernar unos meses sin disolver el conflicto que se incubaba entre Ejecutivo y Legislativo.
Algo parecido ocurrió con Pedro Castillo. En diciembre de 2021, bajo la presidencia del Consejo de Ministros de Mirtha Vásquez, el Congreso aprobó la Ley 31380 y concedió al Ejecutivo noventa días para legislar en materia tributaria, fiscal y financiera. Pocas semanas después, el 31 de enero de 2022, Vásquez renunció, en medio de una crisis desatada por la salida del ministro del Interior y cuestionamientos sobre irregularidades dentro del propio gobierno. De nuevo, el instrumento legislativo sobrevivió al equipo político que debía convertirlo en política pública; sobrevivió, incluso, a la premier que lo había gestionado.
Ahí reside la paradoja. Un decreto legislativo puede reformar un código o crear incentivos económicos en semanas. Pero el Estado real no habita en los decretos publicados en El Peruano: vive en presupuestos, reglamentos y funcionarios de carrera que deben ejecutar lo que Palacio firma. Cuando cae un ministro, suelen caer con él viceministros, asesores y directores.
El retorno de la bicameralidad, vigente desde este año, añade una capa de complejidad al viejo mecanismo. La Cámara de Diputados concentra la interpelación y la censura ministerial, mientras que el Senado ejerce el control posterior sobre los decretos legislativos: el presidente debe darle cuenta de las normas dictadas al amparo del artículo 104, y la cámara alta puede revisar si respetó la Constitución, la materia delegada y el plazo concedido. El decreto regresa al Parlamento como expediente de fiscalización, y cada exceso puede volverse controversia constitucional o acusación de haber estirado una delegación acotada.
Hay, además, un cambio más discreto. Antes, la primera comparecencia del premier ante el Parlamento era un momento de riesgo: bastaba un mal debate para que cayera el gabinete recién formado. Con la bicameralidad, esa exposición inicial ante la Cámara de Diputados —artículo 130— se volvió un trámite: el gabinete expone su política general, pero ningún voto de confianza pende de esa primera cita. La cuenta política que de verdad puede costarle el cargo llega por otra vía: el artículo 132 la traslada a la Cámara de Diputados, mediante la interpelación y la censura.
Cada cámara hace lo suyo, sin pisarse: los diputados vigilan la gestión, los senadores revisan lo delegado. Pero esa división puede volverse arma de doble filo. Un Ejecutivo tentado a gobernar por decreto, en lugar de negociar, corre el riesgo de esquivar un debate y terminar enfrentando dos, en momentos y por razones distintas.
El Perú lleva décadas confundiendo la velocidad normativa con la capacidad estatal. De esa confusión nace el espejismo del poder delegado: un gobierno pide facultades porque necesita actuar pronto, el Congreso las concede porque no quiere cargar con el costo de la inacción, y ambos celebran el acuerdo como si hubieran construido una coalición. No lo han hecho.
Keiko Fujimori tiene, por tanto, una oportunidad y un riesgo entrelazados. Puede usar las facultades para resolver materias urgentes mientras construye acuerdos estables con ambas cámaras. O puede convertirlas en la columna vertebral de un gobierno que confía más en el decreto que en la persuasión política —tentación agravada por la amplitud del pedido: sesenta y seis materias no son una lista de urgencias, sino un programa de gobierno tramitado por la puerta de atrás.
El verdadero poder no está en producir más leyes en menos días, sino en conseguir que el Estado y la sociedad sean capaces de obedecerlas, ejecutarlas y creer en ellas.
